检察机关调查核实权研究

毕节市七星关区人民检察院 金必思^?

【摘 要】我国《宪法》《人民检察院组织法》明确赋予了检察机关法律监督职能，而调查核实权是检察机关履行法律监督职能的重要举措之一。但目前现有的法律规范对调查核实权的规定较为零散，呈碎片化，且多为原则性规定，使该项权力在实际办案运用过程中不可避免的存在一些问题。通过梳理调查核实权的起源及历史脉络，总结其区别于刑事侦查权的非强制性本质特征，立足司法现状，探索摆脱困境的路径，规范调查核实适用程序、明确调查核实运行机制、强化调查核实权保障措施、更新检察人员办案理念，为解决检察人员实际办案中存在问题提供思路。

【关键词】检察机关 调查核实权 困境 优化路径

一、调查核实背景概论

（一）调查核实权的概述

检察机关为调查、核验监督事项的客观性和合法性，向有关部门查询、调阅、复印需要的资料和证据，向案件涉及的当事人或者其他人员询问有关情况来履行法律所赋予监督职能的行为，即是在行使调查核实权的行为。

监督职能是检察机关的一项重要职能，出于法律监督工作权威性及保障落实的现实必要性考虑，从客观的角度出发，法律赋予了检察机关调查核实权。假如简单的“望文生义”，调查核实权由“调查”和“核实”两部分构成，是调查权和核实权的相辅相成，其中调查是实地侦查研究，摸清楚相关的情况。核实是指对了解到的情况进行核查验证。从法律赋予检察机关该权力的原因和目的的角度来思考，则该权力系检察机关在进行法律监督的活动中，在满足法律规定的条件时，根据法定的程序对案件所涉及的事实进行调查，以查明案涉事实的权力。

（二）调查核实权的历史脉络

检察机关的调查核实权不是凭空产生的。调查核实权基本雏形的形成，最早可以追溯到清朝。在清朝立宪运动期间，清政府颁布的《高等以下各级审判厅试办章程》规定：“检察官可以随时查看所有档案，但必须在24小时内归还。”这项规定被认为是调查核实权在我国法律的首次体现。回顾调查核实权在我国发展的轨迹，大致可以分为四个阶段：诞生阶段、启迪阶段、浪潮阶段和整体发展阶段。

笔者以为，抗日战争期间至解放战争期间是调查核实权的诞生阶段。在抗日战争时期部分刑事法规规定“法院审判后应当将判决书提交检察长审查，如检察长审查认为不合适的应提出上诉”和建国初期规定“检察院履行职责时认为必要时交下级人民法院审判、审查”，以上规定明确了检察官的调卷权、核实权。

在社会主义改造阶段，是调查核实权的发展阶段。1954年《人民检察院组织法》规定：“为执行检察职务,检察院有权派员列席机关会议,有权向机关及其他组织团体调阅必要的会议形成的资料、文件、案卷，有关机关、团体和人员应当予以配合。”显而易见，该规定赋予了检察机关调查权限，且明确了相关单位和人员的义务。

十年动荡时期，检察机关受到巨大的冲击，调查核实权的发展陷于停滞。动荡之后，由于受社会客观情况和检察机关内部观点分歧的影响，调查核实权未能抓住发展契机，未能得到有效的发展。

二〇一一年，两高签订了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意（试行)》，该规定中明确使用了调查核实的表述，并明确了调查核实的对象和情形范围。二〇一二年民事诉讼法修改，明确了检察机关可以出于履行法律监督职责的考虑向当事人或案外人行使调查核实权，检察机关调查核实制度正式确立。二零一二年修改后的《刑事诉讼法》确立了检察机关对非法证据的调查核实权。二零一五年制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和二零一八年发布的《最高法、最高检关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》也规定了调查核实权相关内容，直至二零一八年修改后《人民检察院组织法》赋予了检察机关全面的调查核实权。二零二一年，最高检发布的《人民检察院民事诉讼监督规则》也对调查核实权作出了较为详细的规定。

回首检察历程，不难看出，检察机关履行法律监督职能，离不开调查核实权这一有利推手。俗话说，未调查无发言权，若不能对监督对象进行调查核实，就谈不上履行法律监督职能。因此，无论是处出于延续历史的考虑还是健全法律监督职能的需要，必须要保证检察机关的调查核实权落到实处，搞出效果。

二、调查核实权的基本内涵

（一）调查核实权的性质

调查核实权本质上是检察机关在履行法律监督职能所衍生出的一项权力，可以说是一种调查取证权，也可说是一种审查权。但因其本质特征和设立目的，使得调查核实权从根本上区别于刑事侦查权，该权力只是检察机关为了履行监督职能，查明受监督对象是否存在违法或者损害公共利益的行为所进行的调查核实工作，是检察机关开展检察建议、抗诉等工作进行调查验证的必要措施。检察建议、抗诉等事项大都没有涉及具体权利义务，是程序性事项，所针对的违法、损害公共利益的行为也尚未达到刑事侦查权所针对的严重犯罪的程度，这就要求将调查核实权与刑事调查权区分开来。检察机关在行使调查核实权的过程中，不应有限制人身权利或财产权利的强制。

（二）调查核实权适用范围

从现有的法律规范来看，调查核实权涵盖了“四大检察”可以在刑事、民事、行政以及公益诉讼活动中使用，虽没有明确系统的规定，只能从零散的法律和司法解释等规范性文件中窥探，但不可否认检察机关调查核实权已然全面覆盖了“四大检察”，是一项具有广泛性的权力。但因法效位阶的不同，使得在司法实践中各方对调查核实权的重视程度也各不相同，而这正是司法实践中经常遇到且亟待解决的问题，也是涉及司法公正、法律效力、程序保障等重大理论问题。是以二零一九年《人民检察院组织法》第二十一条对检察机关调查核实权作出了统一规定，该规定一方面提升了这项权力的法律效力，另一方面破除了这项权力在不同领域适用的壁垒。在全国检察机关助力国家治理体系和治理能力现代化的新形势下，恰逢其时、意义深远。比如，对于公益诉讼案件中调查核实权的行使，存在着法律衔接不畅的问题。但《人民检察院组织法》的颁布明确赋予了检察机关在此类案件中具有调查核实的权力。笔者以为检察机关对刑事、民事、行政案件活动履行法律监督权并不存在理论上的障碍，肇始于法律监督权的调查核实权当然也能在以上类型的案件活动中“畅行无阻”。

三、调查核实权在实践中的司法困境

（一）调查核实权程序性规定不清晰

目前现有的法律法规及司法解释确有规定检察机关调查核实权，使调查核实权在立法上得以确定，但规定较为零散且多为原则性规定，缺乏具体可行性操作，致使该项权力在实践中往往被“束之高阁”。固然可以参考理论学界对调查核实权的观点，但由于社会经济发展水平的不同以及认识水平差异，这一权力在实践中存在着地区差异、规范差异等问题，会影响法律监督的效果。

具体而言，调查核实权运用在实际办案过程中的措施主要包括询查询、调取、复制相关证据材料，询问当事人或者案外人等，这些措施缺乏统一的程序规定，在适用条件、适用对象、法律效果、权利救济等方面都不同程度地存在法律规范笼统或缺项的问题。就以调查对象为例，根据我国《民事诉讼法》第二百一十条、《人民检察院民事诉讼监督规则》第六十二条等规定都间接透露调查核实对象是当事人或案外人。但在实际办案过程中，案外人的界定不清晰桎梏着检察人员对调查核实权的使用。通常情况下大家理解的案外人是对本案并无直接或间接的利益关系，仅了解有关案情，例如证人、鉴定人、翻译人员等。但是，除了这些之外，关于案件中的法官、陪审员、书记员等是否属于案外人，还有许多争论。从现行的法律规范来看，未对此有明确规定，但是，在实际办案中为查证案件，检察机关必须向法官询问、查阅有关资料，但由于法律规定的缺失或模糊不清，致使部分调查核实措施在行使中遭到拒绝，甚至陷入困境。没有系统明确规定调查核实的行使方式，缺乏统一规范，导致检察机关在实际办案中认识不统一，调查核实工作不能有效开展。

（二）调查核实缺乏程序性保障措施

检察机关针对法定监督事项开展的调查核实不同于监察机关对违法违纪人员进行调查，法律赋予检察机关调查核实权的目的是为了让其确认违法事实是否存在或是否属实，以便能依法予以监督纠正，这就透露了调查核实权的行使方式不能过于强硬。也就让基层检察机关在开展调查核实工作易受各方面的影响，最常见的影响就是调查核实对象不配合，例如，有的单位设立复杂的调阅程序拖延调阅、在询问当事人或案外人时对相关问题避而不谈甚至拒绝提供相关证言。

深究其根源就是缺乏程序性保障措施，虽然《人民检察院组织法》规定了检察机关在行使调查核实权的过程中，有关单位或个人有义务提供协助,但在调查核实对象不配合的情况，检察机关能否采取必要的惩戒措施、可以采取哪些惩戒措施，如何采取应有的惩戒措施，目前缺乏相关程序性保障措施，这导致调查核实对象不配合时，检察机关常常无计可施，这既不利于案件的办理，也不利于检察机关充分发挥监督职能。

（三）基层检察人员观念亟需转变

在基层检察院的实际办案过程中，调查核实权的运用存在不均衡的现象，究其原因就是基层检察人员对调查核实权认识不济，对调查核实权的适用范围界定不清，对行使方式不明；没有详细可操作的调查核实权运行机制，基层检察人员对调查核实工作不重视；再有就是缺乏有效保障开展调查核实工作难度大，基层检察人员开展调查核实工作浮于表面。例如，有的检察人员认为调查核实权区别于刑事侦查权，没有强制力，在实际运用中存在调查核实对象不配合的情形，由此产生了畏难情绪，不愿运用法律所赋予的调查核实权；有的检察人员认为，调查核实权就是在给被调查单位“挑刺”，在我国人情开路、熟人搭桥的基本社会形态下，调查核实权的行使不利于维持关系，属于吃力不讨好的活，不敢运用调查核实权。这些都在一定程度上体现出基层检察院部分检察人员不能合理运用调查核实权的实际情况，亟需更新监督观念，转变对调查核实权运用的态度。

四、探索困境优化路径

（一）规范调查核实适用程序

一是完善相应的监督制约机制，监督调查核实权的使用对象和使用目的，严格限制调查核实权的使用范围，避免权力滥用。做到不必要不行使。二是严格落实权利使用程序，要求调查人员应当在出示证件、二人以上一同调查、获取的证据应当依法固定、制作清单列明收集的资料。三是加强检察人员业务培训，要有针对性的设置培训课程，增加检察人员在多方面的业务能力水平，加强检察人员的弱项与短板，切实提升法律监督能力。

（二）明确调查核实运行机制

一是检察机关应当作为独立的法律监督机关，独立开展法律监督工作，独立行使法律监督权力，任何其他机关、团体和个人不得干涉。二是检察机关使用调查核实权的使用目的在于监督法律实施，仅在必要时和相关时予以使用。相关性是指行使调查核实权必须是出于履行法律监督职责的需要，若非出于此种目的，则不能滥用该项权利。相关性是指调查核实的范围是了解裁判文书的特定信息，应当在生效文书设计的单位内进行法律监督。三是调查核实权的行使应当在阳光下运行，强化程序规则约束，遵循形式要件，恪守期限要求。设置权力负面清单，完善制衡约束机制。

（三）强化调查核实权保障措施

一是要健全法律规定，制定相应的实施措施规范，对一些重要的监督领域作出提示性规定。二是要争取法律监督对象支持，明确被监督者的配合义务，细化被监督者责任，着力破除消极配合的心态，惩罚对抗调查的行为。当前，对于部分单位和个人不配合的行为，检察机关往往是通过出具检察建议等柔性的方式来“维权”，不能根本上解决问题，这需要考虑在以后的立法中赋予检察机关一定的反制权，让调查核实能够做到“刚柔并济”。做到既要实现共赢，又要有足够的措施来打破调查核实权运用的壁垒。