“捕诉一体”办案机制存在的问题及对策

——以毕节市七星关区人民检察院为样本

毕节市七星关区人民检察院 罗俊、何芮

【摘　要】基于2016年至2018年、2019年至2021年，“捕诉一体”办案机制运行前后两阶段本院的数据比较分析，“捕诉一体”办案机制在运行的过程中取得一些有目共睹的成绩，但随着运行的深入，一些问题日益凸显，如办案人员无法从“诉累”中解脱，无暇进行系统的学习，提升理论水平和业务素养；人为拔高审查逮捕案件证据标准,先入为主，思维固化，影响案件质量；捕后引导侦查机关取证效果不佳，证据搜集迟缓等问题，针对以上问题，可以施行繁简分流，落实责任，改进分案模式，减轻员额检察官案件负担；秉持客观公正立场，厘清证据标准，全面审查案件，建立合理的考评机制，客观评价捕后不诉、捕后轻刑、捕后缓刑案件；强化捕后侦查意见书效力，加强警检沟通，完善内部受案条件等措施予以完善机制运行带来的弊端。

【关键词】“捕诉一体”机制 诉累 繁简分流 证据标准 考评机制

中国共产党十八届三中全会提出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，标志着我国司法体制改革正式启动，“捕诉一体”办案机制应运而生。2018 年4 月，全国部分检察机关开始试行“捕诉合一”办案机制，同年7 月25 日，最高人民检察院检察长张军在大检察官研讨班开幕时提出: 要以检察机关内设机构改革为突破口，通过重组办案机构，以案件类别划分，实行捕诉合一。2019 年新年伊始，在国务院新闻办举行的当年首场新闻发布会上，最高人民检察院向中外记者宣布，刑事案件实行“捕诉一体”办案机制。由此“捕诉一体”办案模式在全国范围内全面铺开。2019年12月2日最高人民检察院新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》对该办案机制做了明确的界定，指“对同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉和立案监督、侦查监督、审判监督等工作，由同一检察官或者检察官办案组负责”。“捕诉一体”办案机制运行至今已有三年有余的时间，笔者结合所工作的七星关区人民检察院在施行“捕诉一体”办案机制前、后的工作情况作出具体分析。

一、“捕诉一体”办案机制的现状

（一）案件数量总数增加，审结率有所上升，案件适用速裁程序比重大幅提高，办案效率同步提高

1.受案总数增加，审结率提高。相较“捕诉一体”办案机制施行前的三年，近三年来我院受理的审查逮捕案件总数增加19%，总人数增加40.8%，但审结率比该办案机制实施前三年下降了0.5%。受理的审查起诉案件总数增加25.3%,总人数增加31.4%，审结率提升3.03%。从总体上看，在办案总数有所增加的同时，审结率同比增长，说明实施“捕诉一体”的办案机制对办案效率的提高起到了积极作用。（见表1）

捕诉案件基本情况统计表（表1）

2.审查起诉案件适用速裁程序比重增加，努力实现快捕快诉的总要求。根据表2的数据显示，2016年-2018年在捕诉分离的办案机制下，适用速裁程序存在一定的困难，速裁程序适用率仅占总案件数的0.2%，但到2019年-2021年，一方面是速裁程序适用率纳入了目标考核，另一方面得益于“捕诉一体”办案机制的运行，我院的速裁程序适用率增长到6.8%，虽然适用率依然偏低，但有所进步。（表2）

审查起诉案件适用速裁程序情况（表2）

（二）“案-件比”在受案总数增长的情况下有所下降，但未达到预期效果

1.退查率在受案总数增加的基础上有所下降，但效果不明显。综合表1和表3的数据，2016年-2018年，“捕诉一体”办案机制施行前，我院退查率为28.2%，2019年-2021年，“捕诉一体”办案机制运行后，我院退查率为20.4%，退查率同比下降7.8%，在受案总数同比增长25.3%的情况下，退查率有所下降，这说明在“捕诉一体”办案机制运行下，办案时长有所缩短，办案效率有所提高。但虽然退查率有所下降，但体现在退查的人数时，在运行该办案机制后，退查人数、二次退查率也有所上升。（表3）

退回补充侦查情况统计表（表3）

2.在审查起诉阶段，延期案件同比增长速度快。2016年-2018年延长审查起诉案件占受案总数的6.2%，2019年-2021年延长审查起诉案件占受案总数的6.6%，但两个阶段相比较2019年-2021年的延期案件比2016年-2018年的延期案件同比增长50.2%，这一数据的大幅增长可能与现有的目标考核有关，现阶段案-件比已是一项重要的考核指标，在退查比例有所下降的同时，对于需要补充侦查的案件，只能采取延长审查起诉期限的方式来完善相关证据材料，这是导致延长审查起诉期限增长的一个重要因素。（表4）虽然在案件基数增长的同时，退查率、延长审查起诉期限率有所增长属正常现象，但根据最高人民检察院《检察机关案件质量主要评价指标》中对案-件比的总要求，该效果并没有达到预期的目标。

延长审查起诉期限统计表（表4）

（三）捕后轻刑、缓刑、不起诉、起诉后撤回起诉、法院退回起诉案件比重有所上升，案件质量有待提高

2016年-2018年捕后轻刑率为15.5%，捕后缓刑率为1.9%，捕后不诉率2.2%，仅有一件因在起诉过程中司法解释发生变化而撤回起诉的案件。2019年-2021年捕后轻刑率为19.5%，捕后缓刑率为2.3%，捕后不诉率为1.5%，但撤回起诉案件增至2件5人，法院退回起诉案件2件2人。其中1件1人撤回起诉案件为起诉过程中因法律适用出现争议而撤回起诉，另外1件3人则是经过两次退查重报后仍事实不清，证据不足而被撤回起诉。在这一阶段出现的2件2人法院退回起诉案件，则是因为案件当事人在起诉阶段提出回避要求，因管辖权问题而退回起诉。根据“捕诉一体”办案机制的设想规则，之所以要运行这一办案机制，一方面是为了提高办案效率，另一方面则是为了让承办检察官在宏观上对案件进行总体把控，对案件办理的总体效果进行考量，避免出现错案而提出的总体设计，但这一办案机制在运行的过程中仍出现了因事实不清，证据不足而被撤回起诉的情况。（表5、表6）

审查逮捕环节案件相关情况统计（表5）

审查起诉环节案件相关情况统计（表6）

（四）对逮捕案件证据要求提高，事实不清，证据不足不捕案件总量增加，严格贯彻落实“少捕慎诉慎押”的刑事政策

2016年-2018年，在捕诉分离的办案模式下，因事实不清，证据不足不捕的案件占总受案数的11.2%，无逮捕必要不捕数占17.5%，不构罪不捕数占0.13%，法定不诉案件占总数0.3%，情节轻微不起诉案件数占13.3%，证据不足不起诉占1.8%。2019年至2021年，在施行“捕诉一体”的办案机制后，因事实不清，证据不足不捕案件占这一时期受案数的16%，无逮捕必要不捕数占22%，不构罪不捕数占0.12%，法定不诉案件占总数0.2%，情节轻微不起诉案件数占20.1%，证据不足不起诉占3.5%。通过对比，不捕率、不诉率同比增长速度快，在案件中的比重有所提高，这不仅是因为对“少捕慎诉慎押”刑事政策的落实，在一定程度上也是因为“捕诉一体”后，对审查逮捕案件的证据标准被人为的拔高。（表7、8）

不捕案件情况统计（表7）

不诉案件情况统计表（表8）

二、“捕诉一体”办案机制在现阶段体现出的弊端

“捕诉一体”办案机制通过三年多的实践，其在提升办案效率、办案质量、优化检察资源配置、提升检察人员业务素质方面的优越性是显而易见的，但随着运行的深入，其弊端也日益体现，主要提现如下：

（一）办案人员无法从“诉累”中解脱，无暇系统学习，提升理论水平和业务素养

1.责任落实，考核任务重，案件数量增加，办案时间被压缩，精力不足。随着司法体制改革的不断深入，在权力下放的同时，责任也进一步明确、压实，对员额检察官所办理的案件实行责任终身负责制，这一责任制度的落实，不得不使员额检察官在办理案件的过程中处处谨小慎微，无形中给员额检察院增加了一定的压力。“捕诉一体”办案机制的运行，虽让办案人员“提前”了解的案件事实，掌握了案件证据，为以后的审查起诉工作带来一定的便利，但因审查逮捕和审查起诉的办案标准和特点有所不同，再加上现阶段的考核要求细、项目多，办理案件不能像以往一样就案办案、坐堂办案，在办理案件的同时需要考量三个效果的统一，在办理案件的同时需要注意相关的考核目标的搜集、整理，而在审查逮捕阶段和审查起诉阶段都有各自的目标要求，需要分阶段搜集、整理目标材料，这在一定程度上“压缩”了员额检察官的办案期限，在案多人少、案件数量的不断增多、精力有限的情况下，使得办案人员无法从案件办理中抽身，使得一些精细化、争议比较大、适用法律困难的案件无法进行细致化分析研究，理论学习也只能在遇到问题时临时学习、片段式学习，不能进行系统化的深入学习，理论水平、业务素养只能靠积累办案经验，缓慢提升。

2.轮案机制不完善，审查逮捕案件密集，员额检察官多重角色相互转换，时间管理难，存案压力增大。“捕诉一体”办案机制的运行，员额检察官从案件的审查逮捕到审查起诉均需参与，案件的办理周期相对拉长。而且现有的轮案机制只能在大方向上控制每个办案组的案件总量持平，却不能进行个性化考虑，另外按比例分案有时会导致案件集中分配到一个办案组中，导致在同一时间内一个办案组的受理案件比较密集，在此情况下，一个办案组需要同时办理多个审查逮捕案件和审查起诉案件，案件的诉讼阶段、类型、难易程度、证据要求等各方面的因素不同，办案人员需要在提前介入、阅卷、提讯、自行补充侦查、诉讼监督、律师会见、召开听证、认罪认罚谈判、案件汇报、会商、出庭公诉等工作中不停穿梭，角色不断切换，如果遇到同时办理的几个审查逮捕案件中有一个或几个有证据不足、事实不清、法律适用争议等情况，只能将时间优先放在审查逮捕案件中，审查起诉案件只能搁浅，时常出现案件塞车的现象，存案压力不断增大，如果时间分配失当，就会与能适应速裁程序的案件失之交臂，甚至导致案件超期。

（二）人为拔高审查逮捕案件证据标准,先入为主，思维固化，影响案件质量

1.审查逮捕案件证据标准被认为拔高。《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十一条、一百七十一条、《人民检察院刑事诉讼规则》第一百二十八条、三百三十条对审查逮捕、审查起诉案件的证据标准已经作出明确规定。在“捕诉分离”时期，两种证据标准在适用方面有明显的区别，但随着“捕诉一体”办案机制的逐渐运行，目标考核的内容也随之变化，根据上级院下发的《检察业务考核标准》，对于捕后不起诉率、捕后缓刑率、捕后轻刑率需要严格控制。受该因素的影响，为避免捕后轻刑、捕后缓刑、捕后不诉等影响目标考核的案件发生，承办检察官在审查逮捕案件时，会考虑案件是否诉得出、诉后可能判处的刑罚是否能达标，于是在审查审查逮捕案件时，时常以审查起诉的标准来审查逮捕案件，导致因事实不清，证据不足不批准逮捕的案件比重增加。

2.先入为主，思维固化，影响案件质量。根据现有的办案机制，案件从提前介入、到审查逮捕、审查起诉均由一名员额检察官负责到底，这在一定程度上会给承办检察官植入先入为主的思维导向，特别经过审查逮捕阶段，检察官对案件的定性、证据的审查、事实的认定等方面已得出结论，到审查起诉阶段，在办案数量多的情况下，往往会忽略新补充的相关证据，或者是对新补充的证据进行选择性审查，以进一步巩固审查逮捕期间认定的事实及罪名，从而忽略一些适用法律存在争议的案件，从而导致案件起诉至法院被法院要求撤回，或被法院要求改变定性。

（三）捕后引导侦查机关取证效果不佳，证据搜集迟缓

为严格控制案-件比，在审查逮捕阶段，对于需要继续完善证据材料的案件，员额检察官会向侦查机关发出《审查逮捕案件继续侦查取证意见书》，但公安机关在收到该文书后，由于案件已经批准（决定）逮捕，对其目标没有太大影响，侦查机关会怠于对案件的证据进行补充、完善，到审查起诉环节，仍旧以审查逮捕期限搜集到的证据移送起诉，使得承办不得不通过延长审查起诉期限、退回补充侦查的方式来完善相关证据。这使得本院的延长审查起诉期限案件及退查案件的比重仍然居高，影响案-件比。

三、如何应对“捕诉一体”办案机制在运行中的弊端

针对以上“捕诉一体”办案机制在运行中凸显出的弊端，结合本院实际，拟从以下几个方面来应对：

（一）繁简分流，落实责任，改进分案模式，减轻员额检察官案件负担

1.成立速裁办案团队，简案速办，实行案件分流。2021年本院受理审查起诉案件813件1133人，其中判处拘役、管制、缓刑人数共425人，占受案人数的37.5%，判处三年以下（不含三年）有期徒刑的人数为334人，占受案人数的29.4%，总的轻刑人数占受案总数的67%。根据这一数据显示，在基层院受理的审查逮捕、审查起诉案件中，大多数案件多为认罪认罚轻刑案件，对于该类案件，本院现已成立速裁办案中心，并派驻公安机关办公，在公安机关接受案件时，派驻人员就在第一时间提前介入，在大方向上掌握案件情况，如果是认罪认罚的轻型案件、直诉案件，就直接由速裁中心办理，这样可以分流60%以上的案件。速裁中心的成立，可以让20%的办案人员办理60%以上的简单案件，80%的办案人员可以专心办理剩余的重大、复杂、疑难案件，通过这种优化办案资源配置，在节约司法成本的同时，在很大程度上缓解了基层院案多人少的压力，使得流入到普通程序的案件数量减少，主办检察官能腾出时间对重大、复杂、疑难案件进行精细化研究。

2.落实责任，改进分案模式，减轻员额检察官案件负担。为分解员额检察官的责任，本院还制定了《司法办案人员工作责任规定（试行）》，该规定细化了员额、检察官助理、书记员的责任，员额检察院主要负责案件的定性、证据的把控、案件的走向等大方向的具体事务。检察官助理则负责审阅案卷，讯问犯罪嫌疑人、被告人，询问证人和其他诉讼参与人；接待律师及案件相关人员；草拟案件审查报告等法律文书；协助检察官出席法庭、主持刑事和解、息诉调解等工作。书记员具体负责案件的受理、办案过程中的各项记录、文书的收发、送达、卷宗的整理、装订、归档等具体事务。工作职责的细化，责任的具体落实，使得检察官助理、书记员分担了员额检察院的部分角色，同时也分化了员额检察官的部分责任。与此同时，可以配合合理的分案模式，在随机分案的基础上，可以结合指定分案，控制员额检察官受理的审查逮捕案件数量。对于一般案件采取随机分案，但对于大案、要案、疑难案件，可以由科室负责人、分管检察长均衡办案情况，指定办案团队，这样可以在总量均衡的情况下，能够将疑难重大案件平均地分配给各办案团队，避免一个办案团队同时受理多个疑难重大案件，避免出现案件塞车现象。这样能在很大程度上让员额检察官从诉累中解脱出来，使得员额检察官有时间和精力用于系统化学习、研究案例，从而提升业员额检察官的理论水平和业务素养。

（二）秉持客观公正立场，厘清证据标准，全面审查案件，建立合理的考评机制，客观评价捕后不诉、捕后轻刑、缓刑案件

1.秉持客观公正的立场，严格区分审查逮捕、审查起诉的证据标准，不枉不纵。在办理审查逮捕、审查起诉案件时，要坚持法定的证明标准，虽“捕诉一体”的办案机制要求将刑事审判的标准理念传导前移至批捕环节，这是为了更好的提高案件质量，防止冤假错案的发生，但这并不代表要用审查起诉的证明标准来审查逮捕案件。审查逮捕案件，着重审查是否有犯罪事实，是否达到可能判处徒刑以上刑罚，还需注意审查是否具有社会危险性，所以需要侦查机关提供逮捕必要性的证明材料，还需检察官综合全案事实、证据来判断逮捕的必要性，如果将审查起诉的证明标准来评判审查逮捕案件，这可能使得一些应当逮捕的案件错误地作出不捕决定，从而放纵犯罪。

2.建立合理的考评机制，客观评价捕后不诉、捕后轻刑、捕后缓刑案件。现有的考评机制虽对捕后不诉、捕后轻刑、捕后缓刑案件不是一味的禁止，但也有一定的比例限制，为了控制该比例，检察官对于办理的批准逮捕案件，会出现捕了就尽量诉，诉了就得判的“批捕绑架公诉”的现象，这一现象在一定程度上不符合“少捕慎诉慎押”的司法刑事政策要求，也不利于一些轻伤害案件、侵财类案件的后期调解、和解工作的开展。所有，在此建议对于捕后不诉、捕后轻刑、捕后缓刑案件，应当建立个性、合理的考评机制，让检察官对于捕后调解成功、捕后和解、捕后法律适用、证据发生变化、捕后犯罪嫌疑人认罪认罚的轻刑案件大胆的作出不起诉决定，提出犯罪嫌疑人、被告人更能接受量刑建议，大胆向法院提出适用缓刑的建议，更大程度上促进社会的和谐稳定，使得认罪认罚制度得以更深层次的开展，“少捕慎诉慎押”司法刑事政策得以更好的落实。

（三）加强警检沟通，强化捕后侦查意见书效力，完善内部受案条件

1.加强警检协作、沟通，强化捕后侦查意见书效力，合理利用自行补充侦查权。为提高办案质效，引导侦查机关侦查取证是法律赋予检察机关的权力，也是以证据为核心的指控体系的内在要求。在案件办理的过程中，需要要加强警检协作、沟通，对于能在案件办理过程中完善的证据材料，可以口头通知侦查人员补充移送，对于侦查时长、不易取得的证据材料要运用好侦查意见书的效力，列入侦查意见书的侦查内容要有必要性、可行性，说明清楚补查的理由，减少侦查人员的抵触情绪。对于发出侦查取证意见书的逮捕案件，办案检察官可以做好登记，在公安侦查期限内定时与侦查员沟通了解侦查进度，对案件做好持续监督。对于侦查机关未补充完善的相关证据材料，要充分发挥检察机关的自行补充侦查权，以确保案件能达到审查起诉的证据标准。

2.完善案件管理部门的受案条件，提高侦查机关补充证据的主动性。案件管理部门对于侦查机关移送的案件，主要审查对案件是否有管辖权，卷宗装订是否规范、案件是否超期等内容，而很少对案件内容进行审查。这里建议案件管理部门，在受理移送审查起诉案件的过程中，需要注意该案在审查逮捕环节是否提出继续补充侦查意见，若是，则应当注重审查侦查机关是否按要求补充侦查，对于侦查机关未进行补查侦查的案件可以采取不予受理的方式督促侦查机关完善相关证据材料。对于侦查机关未按侦查意见书补查完毕的案件，案件管理部门应及时与承办检察官沟通，在征得检察官的同意后方可收案，通过这一方式，可促使侦查机关重视检察机关发出的侦查取证意见书，增强侦查取证意见书的效力，从而提高案件质量，提升办案效率，控制案-件比,更能凸显“捕诉一体”办案机制的优势。