贵州省毕节市七星关区人民检察院 宋 淳
【摘要】关于民事诉讼中胜诉退费的事项，虽然我国民事诉讼费用管理制度中已确立了胜诉退费的基本规则且有相关法律规定，但在司法实践操作中，却大量存在着退费难、退费乱等现象，甚至存在“胜诉不退费”等直接违反法律规定的问题。对于胜诉不退费的问题，当当事人或者一般公民举报投诉至人民检察院要求进行监督时，人民检察院能否行使检察权进行法律监督？若有权，以何种方式进行监督？本文将在对检察机关对胜诉不退费问题进行法律监督的法律依据进行分析的基础上，进一步对如何在该问题中行使检察监督权进行探析。
【关键词】法律监督、胜诉不退费
一、问题的提出
2020年年初，郑某某在全国范围内向多家检察院去信举报投诉，当地法院存在严重的不退还诉讼费的情形，请求检察机关逐一排查法院未退还诉讼费的案件，并向法院发出检察建议，要求法院将未退诉讼费逐一退还当事人。在郑某某反映的诉讼费退付相关情形中，就包含民事诉讼胜诉后的诉讼费未予退付的问题。
关于民事诉讼中胜诉退费的事项，已通过《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（法释〔2015〕5号）第207条第1款、《诉讼费用交纳办法》（国务院令第481号）第29、53条、《最高人民法院关于适用<诉讼费用交纳办法>的通知》（法发﹝2007﹞16号）第3条、《人民法院诉讼费管理办法》（财政部、最高人民法院2003年12月26日发布）第12条等法律文件确立了基本规则，即：以人民法院退还胜诉方预交但不应承担的诉讼费用为原则，以胜诉方自愿承担或同意败诉方直接向其支付为例外。同时，根据民事诉讼费用管理制度中的退费规则，需要向当事人退还诉讼费用的，人民法院应当自法律文书生效之日起15日内退还有关当事人。
虽然我国民事诉讼费用管理制度中已确立了胜诉退费的基本规则且有相关法律规定，但在司法实践操作中，却大量存在着退费难、退费乱等现象，甚至存在“胜诉不退费”等直接违反法律规定的问题。对于胜诉不退费的问题，当当事人或者一般公民举报投诉至人民检察院要求进行监督时，人民检察院能否行使检察权进行法律监督？若有权，以何种方式进行监督？该问题成为人民检察院面对“胜诉不退费”问题举报投诉时不可回避的问题。
二、人民检察院对胜诉不退费问题进行法律监督的法律依据
在讨论该问题前，需要先分析胜诉不退费问题的法律特征以及人民检察院的检察职责，通过分析比较二者的内涵外延，以明晰人民检察院是否有权对胜诉不退费问题进行法律监督。
（一）民事诉讼费用的法律特征
1.诉讼费用的法定性
根据《民事诉讼法》第118条第1款“当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定交纳其他诉讼费用”之规定，当事人进行民事诉讼，交纳诉讼费用具有法定性。
2.诉讼费用退还属于民事诉讼活动
根据《中华人民共和国民事诉讼法》的体例编排和规定，诉讼费用作为单独一章（第十一章）予以专门规定，且《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第207条第1款也明确规定，人民法院应当退还胜诉方预交但不应承担的费用。由此可以说明，胜诉退费事项属于民事诉讼活动范畴。
3.诉讼费用管理具有可复核性、可监督性
根据《诉讼费用交纳办法》第43条第2、3款“当事人单独对人民法院关于诉讼费用的决定有异议的，可以向作出决定的人民法院院长申请复核。复核决定应当自收到当事人申请之日起15日内作出。当事人对人民法院决定诉讼费用的计算有异议的，可以向作出决定的人民法院请求复核。计算确有错误的，作出决定的人民法院应当予以更正”之规定，对于诉讼费用的决定有异议的，可以申请复核，即诉讼费用具有可复核性的特征，但复核权限于作出诉讼费用决定的人民法院或人民法院院长。
根据《诉讼费交纳办法》第54条“价格主管部门、财政部门按照收费管理的职责分工，对诉讼费用进行管理和监督；对违反本办法规定的乱收费行为，依照法律、法规和国务院相关规定予以查处”之规定，价格主管部门、财政部门对诉讼费用可以进行管理和监督，诉讼费用具有可监督性。
4.诉讼费用不具可诉性
根据《诉讼费用交纳办法》第43条第1款“当事人不得单独对人民法院关于诉讼费用的决定提起上诉”之规定，诉讼费用问题不得单独提起上诉。同时，根据“人民法院作出的关于诉讼费用负担的决定属于人民法院依职权决定的事项，不具有可诉性。当事人仅以不服生效判决确定由其负担的诉讼费用数额为由申请再审的，人民法院不予受理，而应由当事人向作出决定的人民法院申请复核”的审判观点，可以说明诉讼费用不具备可诉性。
5.诉讼费用管理的复杂性
根据《诉讼费交纳办法》第52条、54条等规定，诉讼费用全额上缴财政，实行收支两条线管理，且价格主管部门、财政部门按照职责有权对诉讼费用进行管理和监督。因此，胜诉退费事项作为诉讼费用管理的一部分，会涉及人民法院、财政部门等多部门，具有一定的复杂性。
（二）人民检察院的检察职责
1.关于人民检察院职权的规定
《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条“人民检察院行使下列职权：（一）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；（二）对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（七）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（八）法律规定的其他职权”的规定，明确了人民检察院对前述8种情形可依法行使法律监督职权。同时，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第14条“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”之规定，人民检察院有权对整个民事诉讼活动进行法律监督。
2.人民检察院民事诉讼监督的范围
2013年，最高人民检察院制定《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，以保障和规范人民检察院依法履行民事检察职责，对民事诉讼活动实行法律监督。根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的规定，人民检察院对民事诉讼活动中三类主要情形有权进行法律监督：一是对生效判决、裁定、调解书的监督；二是对审判程序中审判人员违法行为的监督；三是对执行活动的监督。
（三）人民检察院对胜诉不退费问题进行法律监督的依据
有观点认为，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》作为人民检察院进行民事诉讼监督工作的操作性指导法律文件，人民检察院是否有权进行法律监督以及如何监督，应当以该规则的规定为准。而根据该规则的规定，不能将民事诉讼胜诉后不退费的问题明确、直接地归入其中任何一种监督情形，因此，人民检察院对于胜诉不退费问题进行法律监督缺乏法律依据。
但笔者认为，基于上述对胜诉不退费问题法律性质的分析，以及人民检察院检察职责的规定，人民检察院对“胜诉不退费问题”进行法律监督具备正当性和充分的法律依据。
第一，人民检察院作为法律监督机关，具有保障法律正确实施、维护个人和组织的合法权益的职责和功能。行政法规《诉讼费交纳办法》、司法解释《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》等对胜诉应当予以退还诉讼费用事项有明确的法律规定，人民法院不按照法律规定退费，明显属于违法行为。人民检察院从保障法律正确实施、维护个人和组织的合法权益的高度，对胜诉不退费问题进行法律监督，具备正当性。
第二，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，人民检察院有权“对民事诉讼活动实行法律监督”，这是法律赋予检察院的职权内容。而民事诉讼费用属于民事诉讼活动的基本内容，人民检察院对民事诉讼活动中民事诉讼费用相关问题进行监督具有法律依据，当然也包括对诉讼费用的退付问题的监督。
第三，从司法实践观点来看，诉讼费用本身不具备可诉性，当出现胜诉不退费问题时，目前仅可参考关于对诉讼费用决定异议的程序，向人民法院申请复核，但该复核仍然是人民法院的内部处理范畴，对当事人权利的维护缺乏硬性的救济机制。人民检察院作为法律监督机关，从人民法院外部进行监督，能有效规制人民法院内部复核处理的弊端，增加当事人的权利救济渠道。
三、人民检察院对胜诉不退费问题进行法律监督的路径探析
（一）公益诉讼方式
有观点认为，一般情况下胜诉不退费问题只是个案问题，仅影响个案当事人的利益，但当某一地区法院大量出现胜诉不退费的情形时，就会侵害众多当事人的利益。因此，对于胜诉不退费问题，当侵害众多当事人利益的情况下，人民检察院可以提起公益诉讼的形式行使检察权。
笔者认为，就现阶段法律框架下，人民检察院就胜诉不退费问题提起公益诉讼，理论基础和法律依据不足。理由如下：
第一，缺乏可诉性基础。基于我国的法律规定及实践中的司法观点，认为诉讼费用问题不具有可诉性，因此无论是私益诉讼还是公益诉讼均属于诉讼行为，在不具备可诉性的前提下，缺乏提起诉讼的基础。
第二，缺乏法律依据。我国现行法律中，关于公益诉讼的法律规定主要是《民事诉讼法》第55条“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”和《行政诉讼法》第25条第4款“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。上述规定不但提供了人民检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的法律依据，也赋予了检察院作为原告提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼的主体资格。因此，胜诉不退费问题并不属于上述法律明确规定的“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”范围，人民检察院不能直接以此为法律依据提起公益诉讼；同时，目前法律也没有就胜诉不退费问题赋予人民检察院相应的原告资格，人民检察院欠缺提起诉讼的基础要件。
第三，民事诉讼费用问题既不属于民事公益诉讼范畴，也不属于行政公益诉讼范畴。一般认为，我国目前已确立的公益诉讼制度只有民事公益诉讼制度和行政公益诉讼制度。民事公益诉讼是在民事诉讼制度原则和框架下进行的，其主要是解决平等主体之间的权利义务关系，主要是关涉私权利之间的纠纷。而民事诉讼费用的退费属于基于诉讼活动依法退费，并非关涉私权利义务的纠纷，因此，无法划入民事公益诉讼范畴；而行政公益诉讼是在行政诉讼制度原则和框架下进行的，主要解决的是行政机关及其工作人员的行政行为侵权问题，而人民法院作为司法审判机关并非行政机关，且诉讼费用的退还作为诉讼活动的一部分，也很难归入行政机关的行政行为相关范围，若划入行政公益诉讼范畴也明显欠妥。
（二）检察建议
检察建议作为人民检察院依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式，笔者认为，在法律制度层面未就人民检察院对“胜诉不退费问题”规定具体的法律监督方式的情况下，通过检察建议的方式督促人民法院正确履行“胜诉退费”法定义务，符合法律规定且具有一定的可操作性。
第一，检察建议是法定形式，符合法律规定。根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第3条：“人民检察院通过抗诉、检察建议等方式，对民事诉讼活动实行法律监督”之规定，检察建议是人民检察院对民事诉讼活动进行法律监督的法定形式。同时，《人民检察院检察建议工作规定》第九条也规定了，“人民检察院在履行对诉讼活动的法律监督职责中发现有关执法、司法机关具有下列情形之一的,可以向有关执法、司法机关提出纠正违法检察建议:(五)诉讼活动中其他需要以检察建议形式纠正违法的情形。”
第二，检察建议具有灵活性，可根据实际情况调整监督对象和内容。根据《诉讼费用交纳办法》第2条第2款：“诉讼费用缴库和退费的具体办法由国务院财政部门商最高人民法院另行制定”之规定，诉讼费退费的具体办法由财政部门和最高人民法院共同制定，但目前两部门并未出台具体的退费办法。鉴于诉讼费用的退还，不仅涉及人民法院司法活动，还涉及财政部门对诉讼费的管理活动，胜诉退费制度的顺利落实，需要人民法院和财政部门在制度、操作流程等方面的协调和统一。因此，人民检察院在依法监督“胜诉不退费”的过程中，可根据实际情况，向人民法院或相关财政部门制发检察建议，实际推动督促整改的落实。对此，《人民检察院检察建议工作规定》第十一条“人民检察院在办理案件中发现社会治理工作存在下列情形之一的,可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议:(四)相关单位或者部门不依法及时履行职责,致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险,需要及时整改消除的;......(六)其他需要提出检察建议的情形”的规定，也为此类检察建议的制法提供了遵循和指引。
第三，以检察建议督促整改的方式进行法律监督，虽然属于一种软监督，但能弥补目前法律无明确具体规定的操作空白，实现进行法律监督需要的同时，也能为以后对该问题制定具体监督制度留下一定空间。就目前情况而言，具有一定的实操性。
（三）人民检察院与人民法院、财政部门等建立诉讼费用退付的沟通协调机制
根据《最高人民检察院关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告》（2018年10月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上）的意见和精神，检察机关的民事诉讼监督方式是多元的，应当积极探索法律监督机制。笔者认为，可探索建立人民检察院与人民法院、财政部门之间的沟通协调机制，通过各方之间的沟通协调机制达到法律监督的目的。
第一，诉讼费用入账后统一进入国库，诉讼退费依赖于各部门之间工作的衔接，依法退费的现实障碍可能不仅存在于人民法院。通过建立有关部门之间的专门沟通协调机制，可高效、准确识别依法退费过程中退费障碍和实际困难，畅通各部门之间的工作衔接，有效解决依法退费难的实际阻碍。
第二，关于诉讼费用事项，人民法院有权进行决定和复核。人民法院对于诉讼费用退费事项具有一定的管理制度，如天津市高级人民法院出台了《天津法院诉讼费收退费实施细则（试行）》、四川省高级人民法院下发《四川省高级人民法院关于进一步加强诉讼费退费管理的通知》。人民法院对诉讼费退费管理制度的执行，能直接减少和有效解决胜诉不退费的问题。而通过沟通协调机制，可以促进人民法院对诉讼费退费管理制度的进一步完善和贯彻执行，从人民检察院的外部监督内化为促进人民法院内部制度的建设和规范，更有利于推动从人民法院退费义务主体的角色落实退费制度。例如，黑龙江省七台河市人民检察院于2020年5月开展“胜诉不退费”诉讼违法行为专项监督活动，以制发检察建议的方式，建议法院采取有效措施进行整改。当地法院针对检察建议进行整改，并推动制定了“胜诉退费制度”，将胜诉退费事项进一步具体化、流程化和可操作化。
四、结语
胜诉不退费，侵害当事人合法权益并影响司法公信力的事实不容回避，人民检察院负有保障法律正确事实和维护当事人合法权益的职责，应当积极进行法律监督。但不可忽视的是，诉讼退费问题具备一定的复杂性和客观性，尤其在最高人民法院和财政部门就退费事项尚未形成具体办法、人民检察院对诉讼费用的监督未制定明确具体规则的情形下，人民检察院行使法律监督权更应当注重监督方式的选择、监督效果的实现。当然，对于检察监督，也有待从法律和理论层面赋予人民检察院进行硬监督的空间，保障法律监督的实际效果。
