——以毕节市七星关区法治政府建设为例

　　【提要】2015年，省委把“法治毕节”创建作为全面推进依法治省和法治贵州建设在毕节的实践。毕节市七星关区经过近两年的创建，开创了依法行政工作的新局面，深入推进依法行政，提高了依法行政的能力。但工作中也存在一些问题和不足，为此，本文仅以毕节市七星关区法治政府为例，提出对策建议。

　　【关键词】法治政府建设  成效  问题  对策措施

　　法治政府创建的核心就是要促进政府各职能部门树立依法行政理念，以法治思维、法治程序开展工作，抓住事前、事中、事后“三个环节”，依法规范行政决策和行政行为，切实做到“法定职责必须为，法无授权不可为”。

　　一、开展法治政府创建取得的做法与成效

　　法治政府建设的根本就是政府及其工作部门在开展各项工作的过程中，必须做到依法决策、依法执政和依法监督，为此，七星关区从加强制度建设、落实政府权力清单、完善行政审批制度等方面入手，全面加强法治政府建设，取得了初步成效。

　　（一）加强组织领导和依法行政能力建设

　　1．加强组织领导，严格落实行政组织和行政程序法律制度。七星关区成立以常务副区长为组长，各副区长为副组长，区直部门负责人和乡镇街道行政负责人为成员的法治政府建设工作领导小组，强化对“法治政府”建设工作的领导。严格执行政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，不断强化机制建设，为“法治政府建设”工作保驾护航。在原有制度的基础上，及时出台了《毕节市七星关区政府工作规则》、《毕节市七星关区重大行政决策程序规定》等制度。建立依法行政工作考核、重大决策终身责任追究、责任倒查、法律顾问、重大决策咨询、风险评估、重大行政决策全程记录、政府规范性文件合法性审查、公务人员任前法律法规考试、行政人员法律培训、公务人员行为准则等制度，确保“法治政府建设”工作有章可循、顺利推进。

　　2．全面落实政府权力清单制度。根据中央、省、市的安排部署，七星关区及时印发了《毕节市七星关区推进政府工作部门权力清单制度实施方案》，经过清理，应纳入权力清单和责任清单编制工作的单位共计27家，保留行政权力共5501项，经区政府一届( 46)次政府常务会议研究通过，于2016年2月3日向社会公布。2016年3月7日，根据《毕节市人民政府办公室关于及时更新权力清单和责任清单信息的紧急通知》(毕府办发电( 2016)35号）的通知精神，经区推进政府部门权力清单制度工作领导小组办公室研究，决定对各单位编制的权力清单和责任清单编制完成以来进行第一次动态管理。各相关单位除了根据2016新颁布的相关法律、法规、规章进行动态管理之外，同时参考国务院近期发布的一些行政权力下放的相关决定，对权力清单进行补充、完善和调整。第一次动态管理后26家区直单位和试点乡镇权力事项总为5544项。其中：行政许可232项，行政处罚4493项，行政强制206项，行政征收28项，行政给付35项，行政检查207顼，行政确认67项，行政奖励42项，行政裁决5项，其他行政职权229项。其余41个乡镇（街道办）权责清单在2016年12月已编制完成。现七星关共保留行政审批事项8889项，已通过区政府网站向社会公布。

　　3．逐步完善行政审批制度。清理行政审批事项，调整完善行政审批职权目录，做好行政审批事项“接、管、放”工作，减少行政审批事项，最大限度地压缩行政审批范围，最大限度给市场放权。同时，加快推进政社分开，凡是社会能办好的尽量交给社会力量承担，尽量向社会放权。截止目前，七星关区已进行七轮行政审批、行政服务事项清理改革工作，均严格按照法律、法规和规章规定，对违法设定的行政审批事项进行了取消或调整，切实做到职权法定、杜绝违法设定行政审批。

　　4．启动“法治乡镇长”创建工作。七星关区于2016年3月启动“法治乡镇长”创建工作，各乡镇街道行政主要负责人为本乡镇街道法制政府建设工作组组长，牵头开展本乡镇街道法治政府创建工作，设立乡镇政府法制办，明确1-2名工作人员为专职法制工作人员，具体负责法治政府创建工作。

　　5．启动依法行政示范点创建活动。七星关区于2016年8月启动全区开展依法行政示范点（示范乡镇街道、示范机关）创建活动，将朱昌镇、长春堡镇等八个乡镇作为依法行政示范乡镇街道；将区教育局、区市场监管局、区城市综合执法大队、区安监局、区房征局五个区直部门作为依法行政示范机关，通过示范带动，促进全区“法治政府”建设工作迈上新台阶。

　　6．开展依法行政大讨论活动。印发《毕节市七星关区开展依法行政大讨论活动实施方案》，要求各乡镇街道、区直各部门紧扣国家、省、市区有关文件精神，召开安排部署动员大会，制定符合本单位实际的实施方案，落实行政一把手的主体责任，按照一级抓一级、层层负责任的原则，坚持领导带头自查自纠、带头改进作风、带头真抓实干，形成了全员参与的强大合力。

　　（二）严格执行政府依法决策机制

　　1．全面推行政府法律顾问制度。七星关区通过不断强化法律顾问工作，积极推行政府法律顾问制度，确保法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。2013年4月11日下发《关于设立毕节市七星关区人民政府法律顾问室的通知》，由区财政每年预算60万元作为法律顾问工作经费。各乡镇街道、区直部门已签订法律顾问聘请合同，确保各乡镇街道及区直各部门的依法执政水平，积极发挥法律顾问作用。2016年共审查规范性文件、重大决策、信访事项及各类合同、协议并出具法律意见书116份。

　　2．依法制定行政规范性文件。以制度机制建设为抓手，积极探索备案审查工作新路子，强化措施，制定了《毕节市七星关区规范性文件制定程序和监督管理实施办法》，明确行政规范性文件的权限、范围和制定机关，强调行政规范性文件的制定和备案程序，并加大备案审查的力度。由区法制办负责，对印发的行政规范性文件做好备案审查工作。

　　（三）严格公正文明执法

　　1．有序推进行政执法体制机制改革。一是依法界定行政执法主体资格，要求全区有行政执法权的单位要严格执行行政执法人员持证上岗、资格管理和社会监督制度。为确保执法人员能规范执法、文明执法，共组织2618名行政执法人员参加相关培训，有效提升了执法人员执法水平。二是有序推进综合执法改革。根据“法治政府”建设工作创建要求，积极推进食品药品安全、工商质检、生态保护、城市管理等重点领域综合执法改革、合理配置执法力量，大幅减少执法队伍种类。

　　2．严格规范行政执法公正文明。一是对食品药品、安全生产、环境保护、社会治安、教育、城市管理等关系群众切实利益的重点领域加大行政执法力度，每年开展至少一次专项执法检查，依法及时查处群众举报、新闻媒体曝光的案件。二是严格规范行政执法行为，建立并落实行政执法全过程记录制度，完善行政执法调查程序，规范取证活动，坚持文明执法。三是依法规范行政裁量权，建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围。

　　3．依法化解行政争议。一是畅通行政复议渠道，强化对行政复议案件的“受理、审查、决定、监督”四个环节进行内部规范，做到“专人负责受理，案件事实公开，集体讨论决定，案结监督有据”。截止到2016年12月9日共收到行政复议申请25件，现办结20件，5件正在办理中，期限内结案率100%。行政复议涉及国土、公安、人力资源和社会保障局等部门，行政复议事项包括行政处罚、土地确权、林地确权、行政强制措施等行政管理行为。二是严格执行行政应诉制度，按规定出庭应诉，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权。2016年共应诉案件20件，案件主要以土地、林地、房产颁证、房屋征收等行政案件为主，经一审法院审理后维持3件，驳回起诉3件，撤销行3件，原告撤诉后终止审理2件。办理2件行政赔偿案件。以上案件均按时提交行政答辩和证据材料并组织区法律顾问及行管职能部门参与出庭应诉，积极配合法院判决生效后的执行案件。

　　（四）全面推进政务公开

　　一是强化“阳光政府”建设力度，坚持公开为常态、不公开为例外工作方式，深入推进决策公开、执法公开、管理公开、服务公开、结果公开。二是按照“全覆盖、全联通、全方位、全天候、全过程”五全服务的要求，推进政务服务优化升级。三是新建3600平米新政务大厅，提升基础设施服务能力，强力推行“应进必进”，应进驻部门行政审批服务部门31个全部进驻，进驻率为100%。四是按照“马上就办“、“五制办理”、“六件管理“、“八公开办事”等一站式办结、一条龙服务的同时，积极推行受理单制度、“一次性告知制”、“首问负责制”、“限时办结制”、“首办责任制”，建立服务对象、政务大厅、纪检部门“三位一体”的监督管理机制。五是全力构建横向到部门，纵向连省、市、区三级的网上审批服务平台，推动行政审批事项办理全部进厅、全部进网、全部公开、全部列入监管。

　　通过全区上下的共同努力，七星关区依法行政的意识不断增强，依法行政水平不断提高，依法行政工作取得了明显成效，主要体现在以下方面：一是营造了依法行政氛围，促使广大行政执法人员办事依法、遇事找法、解决事靠法的思想观念；二是党政领导依法行政的意识进一步提高，拍脑袋决策的情况进一步降低；三是广大行政执法人员进一步明析了开展工作的依据，随意执法、粗暴执法的情况基本得到遏制，文明执法的氛围逐渐形成；四是群众办事的环节逐渐简化，极大地方面了人民群众；五是全面推行政务公开，全面接受监督；六是接受司法监督的自觉性进一步增强，出庭应诉的比例进一步提高。

　　二、法治政府建设过程中存在的问题

　　七星关区通过近两年的法治政府建设工作，取得了一定成绩，但也存在一些问题和不足。主要体现在以下几方面：

　　（一）法治政府的理念尚未形成普遍共识。通过创建动员、学习培训等形式，在领导干部中初步形成了依法行政的理念，但学习没有完全做到横到底、纵到边，法治理念的教育还存在一定的死角，主要体现在部分行政执法人员，尤其是基层的行政执法人员法治意识不强，习惯于以执法者、领导者自居，认为“我就是法”、“权大于法”，还习惯依言行政，依领导的意图行政；有的认为法律是管理的“工具”，加强法治就是加强管理；有的执法人处理矛盾和问题习惯凭经验，不懂得依法解决；有的领导为了本地经济发展，在上项目时，不依法决策，不作风险评估，不广泛征求意见，以一个政府会议纪要的形式就作出决定，造成项目半途而费；五是群众遇事不是靠法，“走后门”的情况还在一定程度上存在。

　　（二）对法治政府创建指标理解不一致。法治政府创建有一系列的指标体系，也就是说，依法行政工作要达到什么程度才能符合法治政府创建的要求。然而，由于行政领导的法治意识不一致，开会不注意领会会议精神，会后不安排学习部署，使创建工作浮在面上，难以沉底。个别基层领导会后不吃透文件精神，把文件往桌上一扔，把创建工作高高挂起，创建工作究竟要做什么，脑子一片空白，这就造成对创建指标体系的理解不一致，导致工作开展参差不齐。

　　（三）干部队伍建设上还存在作风漂浮，“为官慢为”、“为官乱为”等情况时有发生。党的十八以后，中央提出了整顿作风的八项规定，对党员干部提出了“三严三实”的要求。但是，由于基层工作较杂，有的领导干部分不清工作主次，抓不住重点，有的只注重抓面上工作，不注意抓实，工作作风漂浮。有的领导干部“明日复明日”的思想还在一定程度上存在，抓工作不主动，督促一下动一下，工作上慢作为，个别的甚至乱作为。

　　（四）群众的法治观念还不强，遵法守法用法意识比较薄弱。邓小同志指出：“旧中国留给我们的封建专制文化比较多，民主法治比较少”。传统文化早以融入中华民族的血液之中，而与现代法治相左的传统法律、臣民意识和宗教观念等还深深影响着部分的思想和意识，部分群众不了解现行法律，依然倾向用非法律方式解决矛盾纠纷，倾向于找人说和、私了、上访等方式。为此，依法行政的推进还不同程度受到群众的抵触。

　　三、对策措施

　　（一）继续深入实施法治政府建设工程。坚决落实政府权力清单和责任清单制度，牢固树立依法行政意识，不断提升依法行政能力。坚决遵守重大行政决策法定程序，建立健全决策咨询机制、重大决策风险评估机制、重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制、重大行政决策全程记录制度及实施评估制度。积极主动接受人大、政协的法律监督和民主监督以及社会各界的监督，完善政府内部层级监督和专门监督，进一步规范招投标、政府采购和公共资源交易操作流程，管好公共资源、公共资金、公职人员和公共权力；畅通行政复议渠道，加强行政复议规范化建设，确保行政复议合法、高效进行，提升行政复议公信力。

　　（二）细化指标分解，加大培训力度。根据“法治七星关”总体方案，及时将每季度法治政府创建工作任务进行分解，使各项任务目标落到实处，同时，针对有些部门工作人员法治意识、法治思维和法治水平欠缺的情况，将通过不断加大人力、物力、财力的投入，按照分类施教、精准培训的原则，开展各领域的法律法规培训，有效提升部门相关人员的法律素养，为法治政府建设工程提供优良的创建环境，为法治政府建设打下良好基础。

　　（三）下大力气提高全社会的法治观念和遵法守法用法能力。一是深入开展政策法规大宣传专项行动。以农村道德讲堂、远程教育、广场、文化活动室为载体，采取专题讲座、宣讲报告会、座谈会等群众喜闻乐见、行之有效的方式和手段，扎实抓好农村群众思想政治教育和法治宣传教育。增强群众法治意识，教育和引导群众依法理性反映诉求，运用法律手段维护自身合法权益，营造全社会学法遵法守法用法的法治氛围。二是深入开展社会治安大整治专项行动。全面推进片区网格化社会服务管理分中心和村网格化工作室模式，将便民利民服务中心和片区党工委建设相结合，推进社会治理创新工作向纵深方向发展。加强对社会治安突出地区和突出问题的排查整治工作，有效遏制刑事治安案件多发势头，大力整治一批治安乱点和突出问题，全面提升人民群众安全感满意度，让人民群众在法治政府创建中获得实实在在的实惠。

　　（四）强化督导考核，及时解决问题。为确保法治政府建设高质高效完成，要将进一步加大督导考核力度，通过开展定期督导、动态督导、专项督导等方式，对乡镇街道、区直各部门的进行督促指导，及时发现工作推进过程中存在的问题并有效解决，确保法治政府创建工作落到实处，取得成效。