——以毕节市七星关区人民检察院为例

　　内容摘要：自全国人大授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作以来，试点地区检察机关积极探索和实践，积累了开展公益诉讼特别是开展行政公益诉讼的经验。本文以毕节市七星关区人民检察院为例，通过分析检察机关提起行政公益诉讼的现状，论证检察机关提起行政公益诉讼的机遇；阐述检察机关提起行政公益诉讼在实践中存在的问题与挑战，并就如何抓住机遇面对挑战提出可行性建议。 

　　关键词：检察机关  行政公益诉讼  机遇  挑战

　　行政公益诉讼是人民检察院依据法律监督职能，对行政机关违反法律规定，侵害国家利益和社会公共利益的行为，向人民法院提起诉讼，要求法院进行审理并作出裁判的诉讼活动。 为贯彻党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革部署，加强对国家和社会公共利益的保护，促进行政机关严格执法、依法行政。2015年7月，最高人民检察院依据全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》有关规定，制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，对行政公益诉讼试点工作做了具体安排。该试点方案明确了行政公益诉讼试点地区、案件范围、检察机关的公益诉讼主体资格、诉前程序、诉讼请求等有关要求。贵州省毕节市七星关区人民检察院作为公益诉讼试点地区检察机关，积极探索行政公益诉讼试点工作，并成功办理了2件行政公益诉讼案件。这些案件的办理对于督促行政机关依法行政、依法执政，维护国家和社会公共利益具有积极意义。但我们也应该看到，检察机关提起行政公益诉讼过程中存在的问题与挑战。如何解决问题，扬长避短是检察机关不得不面对的课题。

　　一、检察机关提起行政公益诉讼的现状

　　按照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的有关要求，人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。如，贵州锦屏县检察院诉县环保局行政公益诉讼一案。2016年1月13日，贵州省福泉市法院开庭审理贵州省锦屏县检察院诉该县环保局怠于履行职责行政公益诉讼一案，并当庭作出一审判决，支持了检察机关的诉讼请求，确认锦屏县环保局对鸿发石材公司、雄军石材公司等企业污染环境怠于履行监管职责的行为违法。 判决生效后，锦屏县环保局已对案件中涉及的企业实施停产整顿。

　　（一）全国检察机关提起行政公益诉讼的现状

　　按照最高人民检察院统计的数据来看，2015年7月至2016年6月，试点地区检察机关共办理行政公益诉讼诉前程序案件1047件，提起行政公益诉讼18件。办理的1047件行政公益诉讼诉前程序案件中，行政机关采纳检察建议纠正违法或履行职责的有814件，占77.75%；另有12.51%的案件未到1个月的回复期；逾期未纠正的102件，仅占9.74%。检察机关监督的不作为、乱作为、慢作为情形，绝大多数在诉前程序中已有效纠正。

　　(二)七星关区检察院开展行政公益诉讼的情况

　　自行政公益诉讼试点工作开展以来，毕节市七星关区检察院针对生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的问题，积极履行公益诉讼诉前程序。2016年1月至2017年2月，毕节市七星关区检察院共办理公益诉讼诉前程序案件7件，主要涉及非法占用林地、农村生活垃圾污染、饮用水源污染、河流污染及医疗垃圾污染等领域。其中，有3件行政机关已积极履职，1件行政机关部分履职，1件行政机关未依法履职，其余2件已向贵州省仁怀市人民法院提起行政公益诉讼并获得判决。

　　二、检察机关提起行政公益诉讼的机遇

　　（一）取得了全国人大的授权

　　在未取得全国人大常委会授权之前，检察机关提起行政公益诉讼的主体资格一直存在争议。如全国首例检察机关探索提起行政公益诉讼案金沙县检察院诉金沙县环保局不履行行政职责一案中，有学者认为，上述案件在立案时《行政诉讼法》并未赋予检察机关提起行政公益诉讼的诉讼主体资格，检察机关也未获得全国人大常委会的授权，法院依据贵州省地方法规《贵阳市建设生态文明城市条例》第37条和贵州省高级人民法院《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行示范区建设的意见》第12条规定对该案予以立案，通过地方立法和地方司法意见的方式设定检察机关为提起行政公益诉讼的主体资格实为不妥。 2015年7月，最高人民检察院提起行政公益诉讼获得了全国人大常委会的授权，按照全国人大常委会的授权决定，最高人民检察院制订了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，明确了检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。2015年12月，最高人民检察院制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对开展行政公益诉讼程序做了更加细致的规定。上述文件的施行对检察机关提起行政公益诉讼的主体资格作了具体的规定，明确了检察机关以公益诉讼人的身份参与行政公益诉讼，解决了检察机关提起行政公益诉讼的现实难题，对于检察机关开展行政公益诉讼来说是难得的机遇。

　　（二）完善了检察机关法律监督职能

　　在我国，检察机关作为国家的法律监督机关，其基本职能在于保障国家各项法律法规正确实施。在实践中，检察机关的法律监督作用集中体现在对诉讼活动的监督以及对职务犯罪的侦查权方面。在未获得全国人大常委会授权之前，检察机关对于行政机关违法行政或怠于履行职责造成国家和社会公共利益受到损害的情况缺乏有效的监督。因此，在公益诉讼试点工作中，明确检察机关在发现上述问题时可以代表国家提起行政公益诉讼，督促行政机关依法行政。可以说，检察机关提起行政公益诉讼是检察机关履行法律监督职能的延伸，也是完善检察监督权的内在要求。

　　（三）公益诉讼试点工作积累了应诉经验

　　自检察机关提起公益诉讼试点工作开展以来，试点地区检察机关积极探索和实践，积累了一定的经验。据最高人民检察院2016年全国检察机关开展公益诉讼情况通报数据显示：截至2016年12月底，各试点地区检察机关共在履行职责中发现公益案件线索5765起，其中行政公益案件线索4886件；办理公益诉讼诉前程序案件3883件，其中行政公益诉讼诉前程序案件3763件；向人民法院提起公益诉讼495件，其中行政公益诉讼案件437件。通过行政公益诉讼案件的办理，有效提高应诉能力，为以后推动立法积累了宝贵经验。

　　三、检察机关提起行政公益诉讼的挑战

　　（一）调查取证困难   

　　在提起行政公益诉讼过程中，调查取证困难，主要体现在以下几个方面：证据的发现困难，对行政主体是否履职、履职程度文件、资料往往由行政机关保存，且能改动，检察机关很难介入发现；证据收集调取困难，检察机关把行政机关起诉至法院，行政机关难免会有抵触情绪，可能存在不配合提供证据或隐匿、毁灭证据等情况。 此外，行政机关往往涉及职能部门较多，涉及知识面较广，许多证据需要专门知识才能辨别，而检察机关由于专业知识的限制，难以辨别。如毕节市七星关区检察院在办理某行政机关不履行行政职权一案过程中，就涉及到需要对受到污染的水体进行检测的情况，但由于缺少专门的技术设备和专业知识，取证过程中遇到了困难。

　　（二）行政机关不配合 ，阻力较大

　　在开展行政公益诉讼过程中，由于行政机关对检察机关提起行政公益诉讼认识不够，对应诉比较敏感，往往在前期调查取证方面存在不配合，相互推诿的情况。如毕节市七星关区检察院在办理某石材加工企业违法排放污染物案件中，因该企业属于招商引资企业，某些地方官员为了发展地方经济，对该违法排污企业未依法进行处罚，在检察机关发出检察建议书后仍然未依法履行监管职责，最后在检察机关提起行政公益诉讼后，行政机关才对该企业进行了处罚。

　　(三)法律不够完善

　　我国目前有关检察机关提起行政公益诉讼法律规定还很不完善。现有的关于行政公益诉讼的规定，主要分布在《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等法律法规中。上述这些法律文件的规定也十分抽象和原则，缺乏可操作性，不利于具体工作的开展。

　　（四）行政公益诉讼判决的执行问题

　　法律的尊严在于实施，法律的权威也在于实施。而判决的执行问题关系到法律是否能够统一正确有效实施。《行政诉讼法》第九十六条规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”就现有的法律规定来看，并未对行政公益诉讼案件在法院判决之后的执行问题做出具体规定。如果行政机关在判决生效后仍拒不履行判决，应如何处理。检察机关是否可以申请强制执行，法院是否可以依据《行政诉讼法》第九十六条关于行政机关拒绝履行判决的有关规定予以执行，现有法律仍没有明确的规定。因此，行政公益诉讼判决的执行问题仍然是检察机关提起行政公益诉讼所面临的挑战。

　　四、检察机关提起行政公益诉讼的建议

　　（一）强化后勤保障

　　行政公益诉讼涉及行政部门较多，涉及内容较广，开展行政公益诉讼工作需要耗费大量人力物力财力，尤其是在前期调查取证阶段更为明显。因此，检察机关亟需加强人员配备，强化学习培训，提高办案水平；此外，还需要配备专业人员以及专业的调查取证设备。

　　（二）积极争取党委政府支持

　　检察机关开展行政公益诉讼，离不开党委的领导与政府的支持，因此在开展行政公益诉讼过程中，要多向党委政府请示汇报，积极争取理解与支持，减少工作阻力。

　　(三)进一步完善立法

　　现有的法律规范对检察机关开展行政公益诉讼工作规定的比较宏观，缺乏可操作性。建议在公益诉讼试点工作结束之后进一步完善立法，确保检察机关提起行政公益诉讼法律依据更加充分。

　　（四）将行政机关不履行行政公益诉讼判决的行为纳入工作考核

　　检察机关提起行政公益诉讼，目的在于督促行政机关依法行政，有效避免因行政机关违法行使职权或者不作为而造成国家和社会公共利益受到损害。如果行政机关不履行行政公益诉讼判决，那么行政公益诉讼的目的就无法实现。因此，要加强对行政机关履行行政公益诉讼判决的监督，将行政机关不履行行政公益诉讼判决的行为纳入依法行政工作考核体系，对拒不履行行政公益诉讼判决的，对有关单位和责任人员进行严肃处理。

　　五、结 语

　　检察机关提起行政公益诉讼，是贯彻党的十八届三中全会精神的重大举措，有利于督促行政机关依法行政，有利于更好维护国家和社会公共利益。自全国人大授权检察机关开展行政公益诉讼以来，试点地区检察机关充分利用这一机遇，积极开展行政公益诉讼试点工作，积累了实践经验，并取得了一定成效。但是，我们也要看到，当前仍然存在一些挑战。比如调查取证方面存在的困难、地方政府的干预、法律依据不够完善及行政公益诉讼判决的执行等问题仍然需要进一步探索和实践。